Til statsforvalteren i Troms og Finnmark: (...) bemanningsutfordringer og oppfyllelse av barnehagelovens § 16
Vår ref.: 25/07495-1
Vår dato: 24. april 2025
Barnehagemyndigheten i Tromsø kommune viser til vår plikt etter barnehageloven § 10 andre ledd til å tilby plass i barnehage til barn under opplæringspliktig alder.
Vi henvender oss til statsforvalteren for å be om juridisk og faglig veiledning knyttet til utfordringer ved oppfyllelse av retten til barnehageplass og krav til forsvarlig bemanning.
Kommunens utfordring
Flere barnehager i kommunen har ved hovedopptaket valgt å ikke tilby plass til barn med rett til barnehageplass etter barnehageloven § 16. Årsaken er vedvarende og alvorlig mangel på både grunnbemanning og pedagogisk personale. Dette har ført til at kommunen i praksis ikke klarer å oppfylle retten til barnehageplass.
Per dags dato står det, etter fjerde runde i hovedopptaket, 72 rettighetsbarn på venteliste.
Barnehagene gir tydelig tilbakemelding om at det er svært utfordrende å rekruttere kvalifisert pedagogisk personale og øvrig bemanning. Det er få søkere til utlyste stillinger, og i mange tilfeller er det nødvendig å gi dispensasjon fra utdanningskravet. I tillegg meldes det om høyt sykefravær og utfordringer med å få tak i vikarer, noe som ytterligere forverrer bemanningssituasjonen.
Mangel på personale fører til at mange styrere må arbeide direkte på avdeling eller base for å sikre daglig drift. Dette går på bekostning av styrerens mulighet til å ivareta det helhetlige ansvaret for pedagogisk utviklingsarbeid og administrativ ledelse, slik det kreves etter barnehageloven § 24. Konsekvensen er at kvaliteten på barnehagetilbudet svekkes, og at kravene til forsvarlig pedagogisk virksomhet blir vanskeligere å oppfylle.
Situasjonen skaper betydelig usikkerhet for barnehagemyndigheten i vurderingen av hva som utgjør det største lovbruddet:
- Å ikke tilby plass til barn med rett etter § 16,
- Å tilby plass uten å ha tilstrekkelig bemanning til å sikre forsvarlig og pedagogisk drift.
Kommunens tiltak
Tromsø kommune har allerede satt i gang flere tiltak for å møte bemanningsutfordringene. Problemstillingen er tatt opp politisk og har vært behandlet i utvalgsmøter. Blant annet er det besluttet at de kommunale barnehagene har to uker sommerstengt. I tillegg gjennomfører barnehagemyndigheten en kartlegging av bemanningssituasjonen i alle barnehager, hvor vi blant annet undersøker om barnehagene har kapasitet til å drifte fullt, og hva slags bemanning som eventuelt mangler.
Barnehagemyndigheten har også sendt ut veiledning og et eksempel på ROS-analyse, med oppfordring til at barnehagene vurderer nødvendige tiltak for å sikre barnas trygghet, inkludert redusert åpningstid eller midlertidig stenging av avdelinger. Vi har bedt barnehagene ha tett dialog med foreldre og synliggjøre bemanningsutfordringer gjennom avviksmeldinger.
Til tross for disse tiltakene, ser vi en reell risiko for at barnehagene ikke klarer å skaffe nok personale til august 25. Dette er ikke en situasjon vi kan løse raskt – tilgangen på kvalifiserte ansatte er begrenset, og vi kan ikke skape bemanning som ikke finnes. Dette er bakgrunnen for at vi nå ber om veiledning.
Regelverkets rammer
Barnehageloven § 16 gir barn rett til barnehageplass, og kommunen har en lovpålagt plikt til å oppfylle denne retten. Samtidig stiller barnehageloven tydelige krav til kvalitet og forsvarlighet i barnehagetilbudet.
Etter § 2 første ledd skal barnehagen være en pedagogisk virksomhet som fremmer barns trivsel, utvikling og læring. I henhold til § 24 første ledd skal barnehagen ha en styrer som kan ivareta både det pedagogiske og administrative ansvaret for virksomheten. Dette forutsetter tilstrekkelig kapasitet og bemanning.
§ 25 stiller krav til pedagogisk bemanning, og kommunen opplever store utfordringer med å rekruttere kvalifiserte pedagoger. Per dags dato har barnehagemyndigheten innvilget åtte vedtak om dispensasjon fra normen for pedagogisk bemanning, og 26 vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogiske ledere.
Barnehageloven § 26 regulerer grunnbemanningen i barnehagen. Også dette kravet er krevende å oppfylle i dagens situasjon, men per nå er det verken sendt inn søknader eller fattet vedtak om dispensasjon fra grunnbemanningskravet.
Behov for veiledning
Vi ber med dette statsforvalteren om veiledning i følgende spørsmål:
- Hvordan bør barnehagemyndigheten prioritere i en situasjon der det ikke er mulig å både sikre rett til barnehageplass og samtidig oppfylle kravene til forsvarlig bemanning og pedagogisk innhold?
- Hvilket lovbrudd bør vurderes som mest alvorlig: manglende oppfyllelse av retten til plass (§ 16), eller manglende oppfyllelse av krav til forsvarlig drift og bemanning (§§ 2, 24, 25, 26)?
- Bør barnehagene i større grad søke om dispensasjon fra bemanningskravene, eller bør det i større grad aksepteres at barn ikke tilbys plass?
- Hva vil konsekvensen bli dersom barn med rett til barnehageplass etter barnehageloven § 16 ikke blir tilbudt en barnehageplass?
Etter vår vurdering er det ikke til det beste for barna å tilby plass i en barnehage som ikke kan sikre pedagogisk kvalitet og forsvarlighet. Samtidig stiller barnehageloven klare krav til kommunen om å tilby plass til alle barn med rett til plass.
Av den grunn ønsker vi også at statsforvalteren vurderer å løfte problemstillingen videre til Utdanningsdirektoratet, da bemanningsutfordringer i barnehagesektoren er en nasjonal utfordring som krever helhetlig vurdering og avklaring.
Avsender: Seksjon for barnehage, Tromsø kommune
